Genèse du ZAN
De la lutte contre l’étalement urbain à l’objectif de « Zéro artificialisation nette »
L’objectif de limiter la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette est affirmé dans le plan biodiversité de juillet 2018. [1]
Le Gouvernement demande par instruction du 29 juillet 2019 aux préfets de prendre toutes les mesures pour favoriser une gestion économe de l’espace. [2]
La convention citoyenne sur le changement climatique présente, dans son rapport final du 29 janvier 2021, des propositions concrètes pour « lutter contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain en rendant attractive la vie dans les villes et les villages. » [3]
L’artificialisation est ainsi définie :
« Nous entendons par artificialisation des sols, toute action qui consiste à transformer des terrains de pleine terre (espaces naturels, jardins et parcs publics de pleine terre, terres agricoles, forêts…) en terrains à construire, en infrastructures (voiries, ouvrages d’art, parkings…) ou en espaces artificiels (terrains de sports, chemins et chantiers, espaces verts artificiels). »
Les deux grandes finalités sont affichées :
Nous souhaitons ainsi :
→ Agir pour la biodiversité, pour la protection des forêts périurbaines et l’agriculture de proximité ;
→ Rendre les centres-villes plus attractifs et mixtes socialement, en revitalisant les commerces et l’activité économique, d’une part, et en apportant de la nature en ville d’autre part. Cela permettra de réduire les déplacements et donc les consommations d’énergie correspondantes. »
Parmi les 13 propositions, on peut citer les suivantes :
« Définir une enveloppe restrictive du nombre d’hectares maximum pouvant être artificialisés réduisant par 2 l’artificialisation des sols et rendre les PLUI1 et PLU2 conformes aux SCoT3 (et non plus compatibles),
Permettre la construction d’immeubles collectifs dans les zones pavillonnaires,
Financer les rénovations des logements dans les petites communes,
Prendre immédiatement des mesures coercitives pour stopper les aménagements de zones commerciales périurbaines très consommatrices d’espace,
Rendre les centres plus attractifs par la revitalisation des commerces et le maintien des écoles en milieu rural.»
En prévoyant que sur la période 2021-2030, le nombre d’hectares artificialisés par commune soit limité au quart de ce qui a été artificialisé entre 2000-2020. Le dispositif que nous proposons doit se décliner par territoire dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT), puis dans les plans locaux d’urbanisme communal ou intercommunal (PLU et les PLUi). Nous demandons que la compatibilité des documents d’urbanisme, qui peut prêter à interprétation en fonction des situations, soit transformée en conformité avec le SCOT, afin que le niveau de planification intercommunale s’impose de manière plus contraignante aux communes. Aujourd’hui, l’artificialisation des sols progresse d’environ 8,5 % par an, soit une augmentation équivalente à un département français moyen en moins de 10 ans entre 2006 et 2015.
L’accompagnement et le renforcement du contrôle de légalité des documents d’urbanisme des intercommunalités pour la définition des droits à construire sur des terrains de pleine terre ; pour ce faire, les services de l’État doivent être dotés de moyens humains et financiers qui permettront de suivre et de faire appliquer la loi contre l’artificialisation des sols
Toute ouverture nouvelle à la construction d’un espace, doit être dûment justifiée par l’absence de possibilité de réaliser les mêmes projets, utiles aux objectifs mentionnés à l’article L. 101-2, sur des espaces déjà artificialisés. Elle ne peut conduire une commune à artificialiser, sur une période de dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, une superficie équivalente à plus du quart de celle artificialisée entre 2000 et 2020. »
Le gouvernement prend en compte ces propositions de la convention citoyenne en adoptant, le 10 février 2021, un projet de loi en conseil des ministres sur la lutte contre le dérèglement climatique qui fixe notamment « un objectif de division par deux du rythme d’artificialisation des sols sur la décennie à venir par rapport à la décennie écoulée, objectif qui sera décliné dans les territoires ».
Ainsi, comme le montre la note de la division de la législation comparée du Sénat de septembre 2023 sur les politiques de réduction de l’artificialisation des sols, la France est en avance sur ses voisins.
« L’inscription dans la loi d’un objectif de réduction de l’artificialisation des sols apparaît comme une exception française. Parmi les pays étudiés, seules l’Allemagne et l’Italie ont défini un objectif national à savoir, respectivement, limiter l’artificialisation à moins de 30 hectares par jour d’ici 2030 et parvenir à l’absence d’artificialisation nette des sols d’ici 2030. Cependant, ces objectifs ne sont pas juridiquement contraignants et n’ont fait l’objet d’aucune déclinaison ou répartition aux niveaux régional ou local. En Espagne, ni l’État central, ni les communautés autonomes n’ont adopté d’objectif en matière d’artificialisation, tandis qu’aux Pays-Bas le gouvernement a indiqué qu’un objectif de zéro artificialisation nette n’était pas réalisable. » [4]
La France se trouve en phase avec les objectifs européens, tels qu’énoncés par une communication de la Commission du 17 novembre 2021 sur la « Stratégie de l’UE pour la protection des sols à l’horizon 2030 Récolter les fruits de sols en bonne santé́ pour les êtres humains, l’alimentation, la nature et le climat » [5] pose l’objectif du ZAN.
« L’UE doit parvenir à zéro artificialisation nette des sols d’ici à 2050, ce qui contribuera à l’objectif fixé en matière d’absorptions nettes à l’horizon 2030. Pour ce faire, les États membres doivent notamment :
- définir d’ici à 2023 des objectifs ambitieux en vue de réduire l’artificialisation nette des sols d’ici à 2030, à l’échelle nationale, régionale et locale, afin d’apporter une contribution mesurable à l’objectif de l’UE à l’horizon 2050, et rendre compte des progrès accomplis;
- intégrer la «hiérarchie de l’artificialisation des sols» dans leurs plans d’écologisation de l’espace urbain53 et donner la priorité à la réutilisation et au recyclage des terres et à la qualité des sols urbains à l’échelle nationale, régionale et locale, par des initiatives réglementaires appropriées et en supprimant progressivement les incitations financières qui vont à l’encontre de cette hiérarchie, telles que les avantages fiscaux locaux pour convertir les terres agricoles ou les espaces naturels en environnement bâti. »
Il existe, par ailleurs, une proposition de directive, en date du 5 juillet 2023, du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance et à la résilience des sols. [6]
Son objet est défini dans son article 1er :
« La directive vise à instaurer un cadre de surveillance solide et cohérent pour tous les sols de l’Union et à favoriser une amélioration constante de la santé de ces derniers en vue de parvenir à un bon état de santé des sols d’ici à 2050 et de les maintenir dans cet état, afin qu’ils puissent fournir différents services écosystémiques à une échelle suffisante pour répondre aux besoins environnementaux, sociétaux et économiques, prévenir et atténuer les effets du changement climatique et de la perte de biodiversité, accroître la résilience face aux catastrophes naturelles et en matière de sécurité alimentaire, et afin de réduire la contamination des sols à des niveaux qui ne soient plus considérés comme nocifs pour la santé humaine et l’environnement. «
En ce qui concerne l’atténuation de l’artificialisation des sols, l’article 11 en pose seulement les principes :
« Lorsqu’il y a artificialisation, les États membres veillent au respect des principes suivants:
- (a) éviter ou limiter autant que possible sur le plan technique et économique la perte de la capacité du sol à fournir différents services écosystémiques, dont la production de denrées alimentaires :
- i) en réduisant autant que possible la superficie de terres artificialisées,
- ii) en sélectionnant des lieux où la perte de services écosystémiques serait réduite au minimum, et
- iii) en faisant en sorte que l’artificialisation ait le moins d’incidences négatives possible sur les sols ;
- (b) compenser autant que possible la perte de capacité des sols à fournir différents services écosystémiques. »
[1] https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/18xxx_Plan-biodiversite-04072018_28pages_FromPdf_date_web_PaP.pdf [2] https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/44820 [3] conventioncitoyennepourleclimat.fr p. 295 à 310 [4] https://www.senat.fr/lc/lc325/lc325.pdf [5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0699 [6] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:01978f53-1b4f-11ee-806b-01aa75ed71a1.0019.02/DOC_1&format=PDF